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中国水利水电科学研究院北京 / 水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心 / 全国山洪灾害防治项目组
文章信息
DOI:10.16867//j.issn.1673-9264.2022019
基金项目：国家重点研发计划项目（2018YFC1508105）
摘要：2021年7月17-21日，河南省郑州市下辖的新密、荥阳、登封、巩义山区4市普降超历史极值的特大暴雨，4市全域受灾，山洪、中小河流洪水、坡面洪流、内涝、滑坡齐发遍发，4万多间房屋损毁，造成4市251人遇难，有16个村发生了3人及以上的死亡失踪事件。荥阳市崔庙镇王宗店村和崔庙村海沟寨位于索河上游的一条流域面积仅有22平方千米的无名沟道的上下游，相距6千米，分别有23人和19人遇难，损失极为惨重，教训极为深刻。笔者作为国务院河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查组之山洪地质灾害专项组专家，全程参与调查了山区4市山洪灾害预防、应急响应、救援处置工作。针对山区4市在山洪灾害防御预案、山洪风险认知、预警信息发布、山区河道风险管理、机构改革对山洪灾害应急管理的影响、山洪灾害防治体系运行情况评估等六个方面，作者分析了存在的问题和原因，给出了个人的思考和认识，提出了加强和改进工作的措施建议：（1）制修订山洪灾害防御预案，确保符合实际和可操作；（2）全面推行山洪灾害危险区清单管理和风险告知制度，实现风险可识、周知；（3）调整指令性预警信息发布流程，确保信息权威、直达；（4）加强山区河道监管，给洪水以出路，从源头上减少、消弭山洪风险；（5）优化防汛应急管理体制机制，水利和应急管理等部门共商共担共享共建防指平台，形成防抗救合力；（6）加大山洪灾害防治投入，持续提升基层山洪灾害防御能力。
关键词：郑州；暴雨；山洪；思考；建议；7•20
作者简介：何秉顺，男，部门主任，正高级工程师
致谢：水利部水旱灾害防御司、应急管理部防汛抗旱司有关领导、专家和广西自治区水利厅水旱灾害防御处黄华爱处长、陕西省应急管理厅防汛抗旱处原处长陈文军参与讨论咨询，提出了宝贵的修改意见，协助形成了有关观点，作者深表感谢。
本文近期将发表于《中国防汛抗旱》
1 关于山洪灾害防御预案
山洪灾害防御预案是山洪灾害防御指挥决策和抢险救援的依据，是基层组织和人民群众防灾、救灾各项工作的行动指南。2014年水利部颁布了行业标准《山洪灾害防御预案编制导则》（SL666-2014），下大力气建立了县、乡、村（含企事业单位）三级预案体系，成为当前自然灾害中唯一能够覆盖到所有山洪灾害防治村的专项预案，规范了基层应急响应和转移避险行为，为保障群众生命安全作出了不可磨灭的贡献。
但此次调查发现，作为行动指南的县、乡、村三级预案在实际操作过程中，存在风险源误判、无上下游预警联动机制、转移路线和临时安置地点不合理、与相关预案不协调、预案审批备案不规范等问题。如王宗店村修订预案时，村委开会决定将原有预案中被山洪威胁的200多人剔出危险区范围，没有及时转移，多人遇难；荥阳市纸坊村预案规定的转移路线需跨溪过桥，3人在转移途中遇难。荥阳市高山镇许村、纸坊村处于汜水河支流磴固川上下游，先后发生山洪，上下游未建立预警联动机制。县乡山洪灾害防御预案很多都是大块引用规范规定文件内容或上级预案或其它单位预案或本单位其它预案，实际针对性不强。
建议：
（1）根据机构改革后的新形势、新情况，应急处置实战的新认识，修订行业标准《山洪灾害防御预案编制导则》，简化乡镇、村预案，重点明确预警接收、传递和组织转移人员责任，可与基层各类自然灾害防御合并，乡镇、村预案宜省去应急响应的环节，收到预警后直接组织群众转移。
（2）根据机构改革后部门职责分工落实山洪灾害防御责任，通过预案强化同级部门（水利、应急管理、交通、文旅等）、基层（乡镇政府、组织、单位、村委会）应急联动落实落地；
（3）“预字当头”，强化气象预警在山洪灾害防御的“消息树”作用，气象预警信号而不是实时监测信息作为县级预案山洪灾害应急响应启动条件；
（4）强化预案检查，确保建立上下游联动机制，山洪预案与其他预案响应启动条件、预警发布等相协调。检查风险源识别、预警响应流程等是否符合实际；
（5）强化转移路线、临时避险点的论证调查，乡镇、村预案要附危险区分布和转移路线图。
笔者在调查时询问县、镇和村级相关责任人，普遍认为多年不来大洪水，不知道风险是什么、在哪里。山区四、4市各级党委政府领导遇到重大汛情时，都深入一线，有的堵在路上，有的困在水中，乡镇干部顾此失彼、疲于应付，虽然兢兢业业，甚至冒着生命危险抗洪抢险，但出现重大伤亡的地点却没有预判和针对性部署。荥阳市崔庙镇王宗店村从7月19日傍晚开始涨水，20日晨洪水出槽，当地村民约10分钟一次观察水位，但镇村干部麻痹大意，仍然认为当地的主要风险是地质灾害，没有组织受溪河洪水威胁、崔庙镇预案明确的248名群众转移。崔庙镇长于2021年5月才调任，不清楚本地风险，19日夜督导检查时也未要求受溪河洪水危险区人员立即转移。20日13时洪水陡涨时，乡镇领导干部都深入一线，镇领导虽然距离王宗店村2千米，但时隔7小时后才知道王宗店村有大量人员被困，可能出现重大人员伤亡。此外，山洪灾害调查评价成果没有得到充分运用。2013年以来，河南省水利厅组织开展了山洪灾害调查评价，成果扎实全面可信，王宗店村王宗店组是重点防治区，现状防洪能力7年一遇、崔庙村海沟寨组是重点防治区，现状防洪能力6年一遇，以上2个村组的设计暴雨、设计洪水、断面测量成果为此次暴雨洪水调查发挥了重要作用，但确与实际应用“两张皮”，山洪灾害防御预案、县级监测预警平台没有吸纳山洪灾害调查评价成果。（1）全面推行山洪灾害危险区清单管理制度，根据山洪灾害调查评价成果及当地实际，建立危险区清单，责任制落实、预警信息发布、隐患排查、预案检查等工作要依据清单开展。（2）建立山洪灾害风险告知制度。县级水利部门建立风险告知卡，针对乡镇、村干部和群众定向发放，按人按岗推送风险信息。（3）督导山洪灾害调查评价成果应用，确保成果在平台、预案一致。（4）建立调查评价成果更新机制，持续开展山洪灾害隐患排查和调查评价。
本次调查郑州山区4市因灾遇难人员场所发现，在居住地或固定经营场所遇难人数占比47.8%，在外生产或行路途中34.7%，二者占比近83%。说明大量人员并没有接收（注意）预警信息或未做出科学有效的避险行动，暴露了预警信息发布的短板。（1）预警信息发布部门分割，预警信息过多，令地方难以分辨最有价值的信息。调查组在询问乡镇干部时了解到，乡镇干部手机收到了多个部门的短信，以致荥阳市水利局提前14个小时点对点发布的王宗店“立即转移”预警信息被淹没，镇村干部自然没有注意到。（2）预警信息发布权威性不够、针对性不足。机构改革后，水利部门还沿袭改革前预警信息发布方式，预警信息一般两类，一类是雨水情信息通报，一类是指令性预警信息，防汛指挥部职责移交给应急管理部门后，水利部门是否具有发布“准备转移”“立即转移”指令性预警信息的权限有待商榷。县级防办（应急局）收到气象预警信息后，一转了之，对乡镇村转移避险和抢险救援的针对性、指导性不足，更难以唤醒群众和干部的防范意识。（3）预警信息发布传递流程有缺陷和信息共享意识不够。一些县级水利局仍沿用机构改革前的预警发布流程，没有及时做到与县级防指和防指成员单位信息（如交通、文旅）共享。如汜水河流域洪水预警和险情上报不到位，洪水预警及汛情未及时报告荥阳防指。（1）调整指令性预警信息发布流程。大力推广省市水利部门和同级气象部门联合发布山洪灾害气象风险预警，通过各类媒体和三大运营商向社会发布。指令性预警则由防汛指挥部发布，确保指令权威、能够及时落实到位。（2）改进预警信息发布内容。预警信息要清晰明确，有指导性、时效性、针对性，行动指南明确，不再使用“启动三级响应”“启动二级预警”等基层干部难以理解的语句。（3）水利部门向防汛指挥部和有关部门及时报送雨水情、险情和预警信息。
随着乡村经济和农村交通的发展，我国特别是北方干旱地区普遍存在侵占沟道修建道路、房屋等现象。山区乡村建设山洪风险管理制度缺失，许多位于山洪灾害风险区的建设项目（特别是基础设施）在建设时未进行山洪影响评价，山洪沟道目前基本上未按照《中华人民共和国防洪法》的要求划定河道管理范围，成为监管的盲区。在“7·20”暴雨山洪过程中，沿河而建的房屋、公路、桥梁加剧了山洪灾害。王宗店上游有约31座不同规模的跨沟道路，27座连续溃决。王宗店村内有3座桥梁，过洪能力严重不足，且被树枝、冲入河道的车辆堵塞，导致桥梁溃决或洪水改道。荥阳市崔庙镇崔庙村马米线公路辘轳坡路基过流能力严重不足，洪峰来临时形成一个近10米高的“路坝”，大幅抬升上游水位。崔庙村海沟寨纸箱厂侵占河道，违法占地建设。在超标准暴雨洪水面前，一些历史遗留问题的盖子被洪水揭开。“人不给洪水以出路、洪水不给人活路”，乱堆乱建、侵占河道等强人类活动带来的教训极为深刻。（1）制定基于山洪灾害风险的国土空间规划和法律法规，推动山洪灾害风险分区分级分类管理，从源头上减小、消弭山区山洪灾害风险。（2）要加强山区沟道、中小河流管理。结合乡村振兴和新农村建设，加强规划管理，严格管控涉河房屋、城乡基础设施建设侵占、缩窄沟道。（3）在全国范围开展小流域沟道、中小河流“清四乱”行动。对城集镇、集中居住点的自然沟道、中小河流开展行洪障碍、清理行动，“还洪水于出路”。（4）加大山洪沟防洪治理力度。通过治理进一步明确河道岸线，正确处理好人和水、防洪和综合开发利用关系，结合乡村振兴战略，增强沿岸城镇、集中居民点、重要基础设施等防护对象的山洪灾害综合防御能力。
一方面，机构改革后一些地区防汛应急管理体制不畅，甚至扭曲变形，应急管理部门能力偏弱。郑州市设置了防汛抗旱指挥部等4个指挥机构。防汛抗旱指挥部又下设了4个防办，分别在不同局委办。各市县应急局在原安监局的基础上由相关涉灾管理的局委干部转隶组成，严重缺乏专业技术干部。防办（应急局）没有情报、没有技术、没有手段、没有能力指挥应对这么大规模的灾害，工作人员不知晓防汛的相关法律、法规、预案和流程，甚至不知道启动响应和组织会商研判，对党委政府和指挥长的参谋作用极其有限。另一方面，两个部门职责边界划分不清。现有《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》等法律法规规定未及时修订。水利部门在组织实施水情旱情预警发布、水工程调度方案审批、抢险物资储备、工程抢险等方面缺乏法律依据。山区4市水利部门和应急管理部门对山洪灾害防御职责分工理解不一致,不了解水利部门“测防报”和应急部门“抗救援”分工。应急部门认为机构改革后山洪灾害防御和应对职责仍全由水利部门承担，而水利部门因为没有了“防汛指挥部”的牌子，对乡镇、村山洪灾害防御工作监督指导底气不足，录入各级防汛责任人至县监测预警平台、组织山洪灾害应急演练等工作存在实际困难。（1）要与水利等部门共商共担共建共享“防汛指挥部”平台，共同承担防汛抗旱指挥部办公室的职责。通过预案等制度对水利部门充分授权，便于水利部门指导乡镇村群测群防工作、山洪沟“清四乱”等工作。（2）要把提升向党委政府参谋建议能力作为机构建设的重中之重，下大力气强化自身能力建设，要敢于牵头抓总，善于协调，应急响应指令统一由防指发布和跟踪监督执行。（1）要做好协同。水利部门作为防汛指挥部副指挥长单位，要服从防指的统一指挥，协同做好山洪灾害防御工作。加强与应急管理、气象、自然资源、文化旅游、交通运输等各个部门的协调配合，形成山洪灾害防御合力；（2）发挥技术和信息优势。在水利水旱灾害防御部门“人少、事多”不可能再次转隶和基层应急管理能力短期不能提高的情况下，水利部门要主动担当，主动作为，指导地方政府和乡村社区做好群测群防，指导乡镇村做好山洪灾害风险隐患排查，指导编制县乡村三级预案，加强对基层干部群众的培训。
调查组评估了4市山洪灾害防治体系的运行情况。总体上，4市监测预警系统运行正常，水利局水旱灾害防御人员坚守岗位，及时发布预警，发挥了防洪减灾效益。郑州市水利局、荥阳市水利局提前14小时对崔庙镇、王宗店村、崔庙村防汛责任人点对点发出“立即转移”预警。山区4市县乡村三级预案实现全覆盖，山洪灾害调查评价成果扎实全面可信。4市山洪灾害自动雨量站、水位站到报率达到95%以上。一些灾害点的图像视频监测站在冲毁前正常运行，留下了重要监测数据和影像资料。荥阳市、新密市一些村庄简易雨量报警器在“断路、断电、断网”情况下发挥了重要作用。但山区4市监测、平台、预案、宣传培训演练等环节还存在一些亟待完善的地方：（1）缺乏应对极端山洪灾害的系统性应对措施，存在“想不到、识不清、管不了”的问题。山区4市山洪灾害防御的措施是根据以往常规情况下制定的，缺乏对各类极端山洪灾害的深入分析和评估，面对区域溪河洪水、泥石流、滑坡、（堤坝、淤积桥梁）溃决洪水等几种山洪恶劣组合，以及极端洪水带来的“三断”，应急预案和响应的作用发挥均不明显。（2）监测站网有待优化、信息共享有待提高。王宗店村流域上游有新密市2个气象站点，信息未实现共享，实际上这两个站点降雨强度最大。（3）监测预警平台功能和管理使用能力不足，一些地方预警指标有待精准，监测站点、预警指标、预警范围和责任人并未实现关联；预警发布覆盖面与社会和行业需求期待相比还有距离，预警信息醒目度、通俗性、指导性不足，容易被忽视。（4）各级山洪灾害防御预案针对性和可操作性不强，预案条文上下一般粗，不贴合实际，调查评价成果未充分利用，对极端山洪灾害或复合型灾害尚未涉及。（1）加大山洪灾害防治投入，特别是加大运维资金投入，中央建设资金建议恢复到40亿元/年（2013-2015年的水平），运维费增至6亿元/年。（2）开展山洪灾害风险隐患调查排查。在山洪灾害调查评价成果基础上，针对沟道经济社会活动影响等因素，聚焦跨沟路基或桥涵阻水、主支流和内涝外洪顶托、沟道内工程建设等风险隐患，开展山洪灾害风险隐患调查排查和影响分析。将隐患调查排查成果及时用于修订预警指标、更新至山洪灾害监测预警平台和山洪灾害防御预案。（3）提高风险感知能力。通过技术设备更新换代解决传统监测手段共享难、存在盲区、保障率低的问题，进一步优化监测站网布局，建设以X波段双极化雷达网为骨架，自动雨水情监测站点、视频识别为触角的空天地立体监测体系，自动雨水情监测站点配齐北斗卫星通信信道，在山区桥梁、学校、医院等重要部位场所设置简易水位（视频）监测站，消除“灯下黑”，使地方政府行政首长和群众方便获取实时监测信息。（4）建设数字孪生小流域和山洪灾害“四预”系统。以小流域为单元，以山洪灾害下垫面和时空大数据为基础构建数据底板，以省级监测预警平台为载体，以数字化场景、智慧化模拟、靶向化预警、精准化防控为路径，以算据、算法、算力建设为支撑，重点研发并完善山洪预演场景库、山洪模拟模型和风险评估模型，实现山洪灾害的预报、预警、预演、预案“四预”功能。（5）提升预警信息社会化服务能力。建立与应急管理、气象、自然资源、交通、旅游等部门（行业）的预报预警信息共享机制，采用移动互联网+北斗等技术，试点与百度、高德等地图服务商共享信息或开发手机端服务应用模块等方式，进一步提升预警信息社会化服务能力。（6）提升预案可操作性。制定县、乡、村三级山洪灾害预案制定标准和模板。镇村预案要简洁明了、务实管用，对预案内容要进行广泛宣传，定期组织培训（包括镇村组干部和群众代表）和演练。（7）建立通讯备用制度。为主要基站建立备用电源，确保极端灾害下能够正常通讯。在镇（街道）和重点村配备应急卫星电话、北斗短报文手持终端和应急发电机。（8）整合气象、自然资源、水利、应急管理等部门基层群测群防队伍，落实基层监测预警员制度及补助费，充分调动基层预警员的积极性。（9）制作荥阳市王宗店村和崔庙村海沟寨山洪灾害案例警示课件和视频，用典型山洪灾害案例和形式多样、通俗易懂的授课方式，提高群众干部对山洪巨大破坏力的认识，了解掌握各种情形下的应急处置措施、逃生自救和邻里互救方法。
参考文献
[1] 中国水利水电科学研究院,.中国科学院水利部成都山地灾害与环境研究所.全国山洪灾害防治项目（2010-2015年）总结评估报告[R].北京，2017.
[2] 山洪地质灾害专项组.河南郑州“7‧20”特大暴雨灾害山洪地质灾害调查报告.[R].郑州，2021