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2021年河南郑州山区4市“7·20”特大暴雨灾害简析

水利部水旱灾害防御司 / 吴泽斌 万海斌

摘要：2021年7月17－23日，河南郑州市普降暴雨，引发严重洪涝灾害，造成重大人员伤亡和财产损失。国务院派出调查组对灾害过程及应对处置进行调查评估。结合调查情况梳理了郑州市下辖的巩义、荥阳、新密、登封山区4个市特大暴雨及灾害特点，分析了灾害原因及应对工作存在的问题，提出了加强和改进工作的对策建议。

关键词：郑州“7·20”暴雨灾害；山洪；暴雨

2021年7月17－23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市巩义、荥阳、新密、登封市（以下简称山区4市）发生重大人员伤亡，遭受严重的财产损失。山区4市因灾死亡失踪251人，其中巩义84人、荥阳96人、新密58人、登封13人。山区4市因灾死亡失踪人数占郑州市的66.1%。

2021年河南郑州“7·20”特大暴雨降雨强度大、范围广、持续时间长、雨量大。根据山区4市7月17－23日强降雨过程实测数据分析，山区4市均发生了突破历史极值的特大暴雨。受其影响，山区4市各山洪沟道及中小河流均发生了突破历史极值的洪水。

1.1雨情

郑州市“7·20”特大暴雨具有降雨强度大、范围广、持续时间长、累积雨量大等特点。降雨自7月17日8时开始，18日、19日逐步加强，20日达到最强，21日开始减弱，22日进一步减弱，23日8时基本结束。

山区4市降雨最集中的时段在19日20时至20日20时，4市平均降雨量达363.3毫米，该时段降雨量300毫米以上笼罩面积3360平方千米（占总面积约79%），400毫米以上笼罩面积1097平方千米（占总面积约26%）。主要集中在荥阳南部、巩义东南、新密北部的山区，即索河、贾峪河、汜水河、双洎河等河流的上游地区（图1）。

山区4市20日8－14时（6小时）平均降雨量达120毫米，该时段降雨量100毫米以上笼罩面积2772平方千米（占总面积约66%），150毫米以上笼罩面积1204平方千米（占总面积约28%）。主要集中在荥阳南部、新密北部的山区和巩义北部地区，即索河、汜水河、双洎河等河流的上游地区和巩义河洛镇附近（图2）。

山区4市16处死亡失踪3人以上（含）所在村中，最大1小时降雨量38～80毫米，最大6小时降雨量180～240毫米。2021年7月18日8时至22日8时，人员伤亡最严重的王宗店村4天总降雨量达764.5毫米，超年均总降雨量（608毫米）156.5毫米；7月19日8时至21日8时48小时降雨量达到641.5毫米，其中7月20日24小时降雨量达到353毫米。经分析，本次降雨王宗店以上流域最大6小时降雨重现期超500年，崔庙村以上流域最大6小时降雨重现期为500年。王宗店以上流域7月20日14时前6小时降雨量187毫米，重现期超100年，崔庙村以上流域7月20日14时前6小时降雨量214毫米，重现期约300年。

1.2水情

受强降雨影响，山区4市各山洪沟道及中小河流均发生了突破历史极值的洪水，汜水河和颍河发生超50年一遇洪水，其余河流、沟道均发生超100年一遇洪水。

巩义市汜水河、东泗河、西泗河、后寺河、坞罗河、天坡河、曹河等中小河流均发生大洪水。汜水河上游4条支流交汇洪峰叠加导致洪水短时间内猛涨，20日1－7时，汜水河水位平均以每小时近1米的速度上涨，最高洪水位超河岸地面2米以上，米河镇两岸300～500米范围内全部受淹。汜水河米河镇断面洪峰流量为1280立方米每秒，重现期超过50年。

荥阳市索河、汜河、贾峪河、枯河、须水河等中小河流均发生超警戒水位洪水。丁店水库水位累计上涨17.23米，超过历史最高水位4.26米，库容由92万立方米快速增至3303万立方米，估算最大入库流量2940立方米每秒，达100年一遇。王宗店村断面洪峰流量768立方米每秒，洪水重现期为200～300年。崔庙村海沟寨断面调查洪峰流量908立方米每秒，洪水重现期近200年。

新密市双洎河、平陌河、贾鲁河、溱水河等河流均发生大洪水过程。贾鲁河支流双洎河7月20日9：25水位上涨至101.04米，超过警戒水位0.04米，7月21日5：00实测洪峰流量1400立方米每秒，洪水频率超100年一遇。

登封市书院河、少阳河、五渡河、石淙河、颍河等中小河流均发生大洪水过程。49座中小型水库中46座水库超汛限水位。登封市告成镇颍河上游告成水文站，最大流量1440立方米每秒，位列1964年有流量实测资料以来第1位，重现期为50年。

1.3灾情

受中小河流洪水、山洪、坡面洪流、城镇内涝、滑坡等致灾因素影响，山区4市全域受灾，发生严重洪涝灾害和地质灾害，造成大范围受淹、河（沟）道冲刷和岸坡垮塌，水利工程水毁严重，多条道路跨河（沟）段冲决破坏，多座桥梁损毁或垮塌，4万多间房屋损毁。山区4市有44个乡（镇）和140个行政村（社区）发生人员死亡失踪事件，点多面广，分别占4市乡（镇）数量的66%和行政村的12%，共有251人死亡失踪（其中因洪涝灾害死亡204人、失踪42人；因地质灾害死亡5人），占郑州市因灾死亡失踪总人数的66.1%。其中巩义死亡失踪84人，荥阳死亡失踪96人，新密死亡失踪58人，登封死亡失踪13人。人员死亡失踪具有以下特点。

（1）除王宗店村和崔庙村死亡人员较为集中外，其余呈现散点分布。荥阳市崔庙镇王宗店村和崔庙村2村同在一个小流域内，分别有23人（另有3人被洪水冲至该村）、20人死亡失踪。其他死亡失踪205人分布在138个行政村中：其中死亡失踪10人的行政村1个，5～9人的行政村共有5个，3～4人的行政村有8个；其余124个行政村死亡失踪人员为1～2人。综合分析，死亡失踪3人的行政村16个，共有111人死亡失踪，占44.2%；2人及以下行政村共124个，共有140人死亡失踪，占55.8%。总体呈现散点分布。

（2）因山洪冲淹致死占半数，其余原因多样。山区4市死亡失踪251人，其中因山洪冲淹124人，占比49.4%；因构筑物塌压33人，占比13.1%；因江河洪水冲淹32人，占比12.8%；因落水26人，占比10.4%；因其他因素36人（滑坡、房屋倒塌、触电、雷击等），占比14.3%。

（3）由于未及时有效转移避险，造成大量人员死亡失踪。在居住地或固定经营场所死亡失踪的120人，占比47.8%，在外生产或行路途中死亡失踪87人，占比34.7%，以上二者占比近83%。救援或转移途中24人，转移后返回20人，二者共计占比约17.6%，主要系救援转移工作不力、不当所致。

（4）人员死亡失踪时间高度集中。90%以上的人员死亡失踪时间集中在7月20日13－15时，时间高度集中。

（5）死亡失踪人员以老人和未成年人为主，但青壮年占比也近3成。据统计，死亡失踪人员中60岁以上老人（占比35%）和未成年人（占比9.6%）合计占比44.6%；年龄50～59岁的68人，占比27%；年龄40～49岁的30人，占比12%；年龄30～39岁的26人，占比10.4%；年龄20～29岁的15人，占比6%。

2.1灾害应对情况

河南郑州“7·20”特大暴雨灾害期间，郑州市委市政府及市防汛抗旱指挥部（以下简称市防指）召开会议对包括山洪地质灾害防范在内的防汛工作做出了安排部署。7月17－20日，市防指先后印发3份通知，要求西部山区要密切关注雨情，全力做好山洪地质灾害防御工作，及时组织群众转移避险，严防发生群死群伤事故灾害。7月20日郑州市召开防汛视频会议，成立了16个由市领导带队的防汛救灾指导组，深入重点区（县、市）现场指挥督导，各区（县、市）、各乡（镇、街道）分别成立由领导班子成员带队的工作组，下沉一级，现场调度。市防指于20日上午11时将应急响应从Ⅳ级升至Ⅱ级，16时30分，进一步将防汛应急响应提升至Ⅰ级。

山区4市市委市政府及市防汛抗旱指挥部门及时召开会议，贯彻落实河南省及郑州市防汛工作部署。巩义市20日12时启动防汛Ⅱ级应急响应，17时提升至Ⅰ级应急响应。荥阳市7月19日21时启动防汛Ⅱ级应急响应，21日4时提升至Ⅰ级应急响应。新密市7月20日1时启动防汛Ⅲ级应急响应，13时54分提升至防汛Ⅱ级应急响应，17时21分提升至防汛Ⅰ级应急响应。登封市于20日1时30分启动防汛Ⅰ级应急响应。

郑州市水利局于7月16日和7月19日两次发出通知，要求加强山洪灾害防御，对相关工作作出安排部署。山区4市水利局通过山洪灾害监测预警平台、短信、电话等方式多次转发天气预警，发布雨水情信息和预警信息。郑州市自然资源和规划局及时发布地质灾害气象风险预警信息，山区4市组织成功避让地质灾害85起。

2.2山区4市转移避险和抢险救援情况

强降雨期间，山区4市各乡（镇）党委政府组织村委会通过打电话、敲铜锣、手摇报警器、广播、上门通知等方式开展群众避险转移，并组织抢险救援等工作。各市防汛指挥部门迅速协调应急救援中心、消防大队、森林消防、公安、武警、民兵等专业救援力量和社会应急救援队伍紧急赶赴灾区实施救援，动用车辆、冲锋舟和橡皮舟等解救受困群众。

2.3存在主要问题

通过对山区4市死亡失踪3人以上行政村开展实地调查，调阅资料，并询问相关部门和镇党委政府、相关责任人等，分析认为，极端强降雨、超标准洪水、特殊地形河势及长期形成的历史遗留问题的叠加造成了灾害的发生，各地不同程度存在转移避险不坚决不彻底、启动响应不及时、隐患排除不到位、指挥调度不协调、预案编审不规范、基层抢险救援力量薄弱6类主要问题。

2.3.1转移避险不坚决不彻底

山区4市部分领导干部没有认真贯彻落实“生命至上、人民至上”防灾减灾救灾理念要求，组织转移不果断、不彻底、不坚决、怕麻烦。不少群众对山洪灾害危险性及影响认识严重不足，避险意识不强，拒绝或抗拒转移，多次通知后仍未转移，甚至出现登楼临水观看洪水上涨，楼倒人亡事件，还有不少群众驾车冒险涉水致死。崔庙镇镇村干部对收到的“立即转移”预警信息，未及时组织受山洪威胁区域人员全部转移，错失宝贵的转移窗口时间。王宗店村转移避险不坚决不果断，转移范围严重偏小，仅对部分高崖头、危房户进行了转移，未对溪河洪水边的南头组、王宗店组进行转移。

2.3.2应急响应不及时

多数乡（镇）在达到启动相应应急响应条件的情况下，未及时启动响应。荥阳市气象局7月19日晚22时20分发布暴雨红色预警（第105号）后，荥阳市防汛抗旱指挥部未按照《荥阳市防汛应急预案》的规定立即启动Ⅰ级应急响应，实际启动Ⅰ级应急响应为21日4时，严重滞后。

2.3.3指挥调度不协调

山区4市多年未发生大洪水，市镇村级相关责任人水患防御意识和经验严重不足，部门职责边界不够清晰，没有形成分工协作、统一指挥的抢险组织指挥机制。在应对过程中，主要领导往往集中在一线指挥，指挥部无领导统筹协调，难以形成抗灾合力。由于指挥缺位，镇、村干部对所辖区域的重要设施、危险易发区没有提前落实有效的预防措施。

2.3.4隐患排除不到位

调查发现，侵占沟道修建道路、房屋等现象普遍存在，防洪安全隐患突出，但未引起重视并及时排除。崔庙镇人民政府和有关部门未能及时发现填堵沟道、缩窄行洪通道建设房屋及邢门组堂脑跨沟路基和马米线公路辘轳坡段路基阻水等安全隐患。

2.3.5预案编审不规范

预案审批、备案不规范，村级山洪预案未经镇政府审批的现象比较普遍。多数预案没有根据当地实际情况，合理设置转移路线、临时安置地点。崔庙镇王宗店村修订2021年山洪灾害防御预案将“溪河洪水”危险区删除，致使转移人员大幅度减少200多人，仅保留受地质灾害威胁的12人。

2.3.6基层抢险救援力量薄弱

山区4市镇、村抢险队伍大多由机关干部、村委委员和小组长等组成，多数未达到预案规定的人员规模，且缺乏专业抢险救援队伍，抢险救援力量严重不足。

2.4原因分析

（1）极端强降雨、超标准洪水。2021年7月17－23日，山区4市均发生了突破历史极值的特大暴雨，累计过程降雨量为541.0～721.3毫米，24小时降雨量重现期均超200年。荥阳市崔庙镇王宗店村、崔庙村以上流域最大6小时降雨重现期超过500年。受其影响，山区4市各山洪沟道及中小河流均发生了突破历史极值的洪水，汜水河、颍河发生超50年一遇洪水，其余河流、沟道均发生超100年一遇洪水。降雨强度和洪水量级历史罕见，远超防御能力。

（2）特殊地形河势。山区4市高山、丘陵、岗地等地貌特征显著影响暴雨分布和洪水组合汇流，山地沟道密布，地形高差大、坡降陡，遇强降雨极易形成源短流急、极具冲击力的地表径流，从而引发严重山洪地质灾害。

（3）存在侵占行洪通道等历史遗留问题。山丘区城镇建设严重侵占河道，在河滩地、岸边等选址建厂建房；跨河道路、桥梁建设，降低了河道行洪能力；在中低山区和丘陵区的黄土覆盖斜坡地带切坡建房等活动，也加大了发生崩塌、滑坡等地质灾害的风险。当遇到极端强降雨时，极易加剧灾情。

（4）山洪地质灾害应急管理体制机制运转不畅。灾害应急管理缺少统一指挥，水利、应急部门山洪灾害防御职责边界未完全厘清，各成员单位之间信息传递互通不畅，存在都管或都不管现象。机构改革后，新的预警机制尚未建立健全，多家预警、内容不规范、要求不具体问题普遍存在。

（5）山洪地质灾害风险管理存在盲区。山区4市干部群众普遍缺少风险防范意识，缺少山洪泥石流等灾害防御方面的宣传教育提醒警示。《中华人民共和国防洪法》等法律法规尚未对山区沟道和中小河流划定河道管理范围提出明确要求；山洪沟和山洪灾害风险区的项目建设缺乏风险评估的硬性管理手段；切坡建房比较普遍，缺少相关管理规定。

（6）对山洪灾害风险认识不到位。大部分领导干部对防汛的重要性认识不足，认为本地“十年九旱”，不可能发生洪涝灾害，思想麻痹，风险意识薄弱。大部分领导干部对所辖区域风险源不能做到心中有数，对重要设施、危险易发区没有提前落实有效预防措施；预案措施不明，长期把地质灾害当做防范重点，在抢险中误判风险源，忽视了对山洪、河流洪水、坡面洪水等的防范。

（7）山洪地质灾害防治投入持续性不够，防灾作用难以进一步提升。我国从2010年起开展山洪灾害防治项目，初步建成了山洪地质灾害监测预警体系、群测群防体系，走出了一条具有中国特色的山洪地质灾害防御路子，初步解决了监测站点不足、雨水情不明、预警手段缺乏等问题，大大提升了县级防汛部门的信息化水平，不仅是山洪灾害防御的主要手段，更是基层防汛的重要依靠。但是，山洪灾害防治仍处于初步阶段，投入历史欠账多、防治理论体系不完善、风险调查评价尚未完全开展，“隐患点与风险区”双控管理未全覆盖。划定危险区和预警指标不够精准，县级监测预警平台功能和管理使用能力不足，监测预警能力以及信息发布覆盖面与社会和行业需求期待相比还有很大差距。

（8）应对极端山洪地质灾害社会动员不足。山区4市各级党委政府领导干部缺乏防大汛抢大险救大灾经验，面对极端山洪地质灾害，尤其是“7·20”特大暴雨期间出现的全域山洪灾害、溪河洪水、泥石流、滑坡、（堤坝、淤积桥梁、涵闸）溃决洪水等多种灾害全面暴发、同时暴发，叠加“断路、断电、断网”等情况，各级政府仓促应对，未能充分发挥灾害防御宣传作用和广泛动员社会力量，缺少暴雨洪水危险性警示，没及时实施跨河交通管制，人员不愿转移、行路途中遇险、转移后擅自返回等问题突出，没有充分调动基层组织展开自救互救行动，没有形成防灾救灾合力。

3  对策建议

通过对郑州山区4市此次特大暴雨灾害的应对过程梳理，查找薄弱环节，分析存在问题，提出以下对策建议。

（1）统筹发展和安全，构建山区乡村防灾减灾体系。统筹发展和安全，把安全放在首位，广泛深入开展乡村自然灾害风险普查，明确乡村灾种清单，推动山区洪涝地质灾害风险区划工作，加强山区洪涝地质灾害风险管控及山区洪水影响评价研究；强化国土空间规划源头管控，规范各类开发、保护、建设活动；建立完善多灾种协调防御的基层群测群防责任体系，构建山区乡村防灾减灾体系新格局。

（2）建立防指统筹协调，多部门协同工作机制。各级防指应进一步厘清并明确各成员单位职责边界，建立运转顺畅、职责明晰、协同高效的指挥机制；进一步完善预警信息和应急响应关联机制，明确预警信息性质、发布流程、发布对象、响应启动及应急措施，确保一致性和权威性。加强自然资源、住建、交通、水利、应急、气象等部门间信息共享、协调联动。

（3）继续加强山洪地质灾害防御监测预警能力建设。持续加大投入，巩固拓展山区洪涝地质灾害防治措施，强化自然资源、住建、交通、水利、应急、气象等部门对乡村基层的专业服务和指导，逐步推广应用现代信息技术手段，协同开展安全巡视、预报预警，提高山区洪涝灾害监测预警能力。

（4）进一步提升山区洪涝地质灾害风险管理能力。贯彻落实系统治理思路，结合乡村振兴战略，进一步加强山区韧性乡村（社区）研究，遵循给洪水以出路的理念，从国土空间规划、工程和房屋设计等方面提出规避或减低洪涝地质灾害风险的具体措施。在重点小流域开展“清四乱”（清理整治乱占、乱采、乱堆、乱建）行动，规范切坡建房，持续加强对乡村建设行为的监管。