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城市洪涝风险防控体系构建的建议

——郑州市“7·20”特大暴雨灾害思考

国家自然灾害防治研究院水旱灾害研究中心 马建明

摘要：2021年7月20日，郑州市遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，遭受重大人员伤亡和财产损失。基于洪水风险管理理念，针对城市极端暴雨洪涝风险防控体系构建，提出巨灾情景构建，完善应急预案体系，建立风险预警为主线的自然灾害监测预警体系，高标准规划建设防洪防涝工程体系，构建国土开发风险管控机制，推进洪水保险等风险管控措施建议。

关键词：郑州“7·20”特大暴雨灾害；洪水风险管理；巨灾情景构建；风险预警；国土开发风险管控；洪水保险

基金项目：国家自然灾害防治研究院人才专项（ZDJ2021-10）；国家自然科学基金（51909272）；北京市自然科学基金重点项目（8181001）。

本文近期将发表于《中国防汛抗旱》

同自然灾害抗争，防灾减灾、抗灾救灾是人类永恒课题。落实“两个坚持、三个转变”的防灾减灾理念，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，在防洪减灾领域，要求我们从灾害预防、灾前准备、灾中应急和灾后恢复各阶段，推进洪水风险管理的理念和措施。2021年7月20日，郑州市遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，遭受重大人员伤亡和财产损失。针对城市极端暴雨洪涝灾害应对，加强洪水风险防控是当前的紧迫任务。

1. 郑州城市暴雨洪涝灾害链

2021年7月20日，郑州市遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，遭受重大人员伤亡和财产损失，暴露出特大城市在遭遇极端暴雨洪涝侵袭下的脆弱性（图1、图2）。主要表现有：街道行洪导致行人和车辆被冲淹；京广隧道、地铁五号线、郑大一附院、阜外医院，以及大量的地下空间被淹没；山丘区山洪叠加路坝影响，淹没和冲毁村庄及房屋；中小河流沿线漫溢，巩义米河镇、登封告成镇、荥阳汜水镇等被洪水淹没围困；山丘区常庄水库、郭家咀水库等出现重大险情；重大基础设施南水北调工程、高铁交通干线、特高压输电线路等受影响和损坏等。同时导致的大面积停电停水停气、通信中断、交通中断，使得救援和灾后恢复困难。

我国共设市668座，其中有防洪任务的城市625座，占全国城市的94%。城市一旦遭遇类似郑州的特大暴雨洪涝，严重的灾害链次生影响也必然出现。如何建立有效的风险防控体系，实现减轻城市洪涝风险，是迫切需要思考的命题。

2. 洪水风险管理措施和体系建设

思考城市洪涝风险防控体系构建，本文首先阐述洪水风险管理理念，洪水风险管理的工程措施和非工程措施，在灾害防御各阶段，风险管理的具体任务和行动。

2.1  洪水风险管理理念

洪水风险可以表示为（洪水）“危险性”Hazard ×（承灾体）“暴露性”Exposure（即人和当前财产）×（承灾体）“脆弱性”Vulnerability（即缺少抵抗力或者缺少准备）。

从洪水风险的定义可以看出，要降低洪水灾害风险，可以考虑：（1）减少洪水发生的规模和量级；（2）降低洪水淹没范围、水深和淹没时间；（3）减少受洪水影响及淹没区域的人口和财产；（4）提高洪水影响承灾体的抗灾能力，降低脆弱性。开展洪水风险管理需要从这4个方面着力。

2.2  洪水风险管理的工程措施和非工程措施

洪水风险管理的措施分为工程措施和非工程措施（图3）。流域防洪工程体系是调控洪水、控制和减轻洪水风险的基石。统筹流域防洪，一般采用上蓄，下排，中游分滞的工程体系布局。流域防洪工程主要包括水库、堤防、蓄滞洪区，以及河道整治工程、水土保持等措施。城市排水防涝工程和易涝区域排涝工程也是流域防洪工程体系的组成部分，应当纳入流域统筹，有效衔接协调防洪排涝能力。防汛应急中加高子堤、临时防洪墙/挡板、防汛抢险、紧急抽排水等也属于工程措施。防洪非工程措施是指通过法令、政策、行政管理、经济和防洪工程以外的技术等，以减少洪泛区洪水灾害损失的措施，主要包括防洪法规、洪水预报、防洪调度、洪水警报、洪泛区管理、河道清障、超标准洪水防御措施、洪水保险、洪灾救济等。

2.3  洪水风险管理时间阶段与任务

洪水风险管理的工程与非工程措施，在执行上按照灾害预防、灾前准备、灾中应急、灾后恢复4个时间阶段划分不同的任务（图4）。灾害预防阶段主要开展流域防洪工程体系规划建设和国土开发风险管控等任务；灾前准备包括防汛指挥体系、防汛责任制体系、预案体系、响应联动机制、抢险队伍及物资、培训演练等任务；灾中应急包括应急值守、监测预警、会商研判、调度指挥、抢险救援、转移安置、灾害救助等任务；灾后恢复包括调查评估和恢复重建。遭遇重特大洪涝灾害后，需要及时开展调查评估，在恢复重建中有效衔接灾害预防阶段的任务，即完善流域防洪工程体系，并提升国土开发风险管控。

自然属性和社会属性都是灾害的本质属性，缺一不成其为灾害。对于灾害社会属性，应通过加强国土规划和管理，通过协调相关人群之间的利益关系来协调人与自然的关系，提高社会对灾害的承受能力。因此本文在灾害预防阶段列出国土开发风险管控任务，包含防洪区洪水影响评价，洪水保险和洪水风险意识3方面的措施和任务。

《中华人民共和国防洪法》规定“防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区，分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告”。在具体执行过程中，因为我国洪泛区还没有明确的边界，同时很多大江大河防洪保护区其实也是内部中小河流的洪泛区，因此我国洪水影响评价制度没有在防洪区内广泛推行。由于防洪保护区防洪工程标准差异很大，大部分防洪保护区洪涝灾害风险威胁仍很严重，因此建议洪水影响评价制度要在全国防洪区内广泛开展。

3.城市洪涝风险防控体系构建的建议

国务院灾害调查组《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》指出：“灾害造成了重大人员伤亡和财产损失，这有极端暴雨防御难度大的原因，有城市发展快、历史欠账多的原因，也集中暴露出认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当等问题”。完善城市洪涝风险防控，应对城市区域可能发生的极端暴雨洪涝灾害，从风险管理对策措施方面，本文提出如下建议。

（1）加强城市洪涝巨灾情景构建，识别排查重大风险隐患。针对城市洪涝灾害链特点，开展极端情景下的洪涝巨灾风险模拟，并依此开展应急任务梳理和应急能力评估，从而完善应急预案、指导应急演练，最终实现应急准备能力的提升。情景构建是“底线思维”在应急管理领域的实现与应用，“从最坏处准备，争取最好的结果”。基于城市洪涝巨灾情景构建，加强城市洪涝巨灾风险隐患排查，加强河道、堤防、闸坝、排水管渠等工程设施，下穿隧道、下凹立交桥、地下空间等易涝风险区域的风险隐患排查、整改治理，提升生命线基础设施、危化品存储区域、医院、交通枢纽等重点区域的防洪排涝能力，将城市防洪排涝列入城市安全体检负面清单。针对重要点位、重点区段和关键设施，逐一建立风险台账，形成城市洪涝风险隐患清单等，并制定针对性应急防控措施。

（2）提升完善应急预案体系，开展宣传培训演练，提高各层级风险意识。建立、完善洪涝灾害防御全链条责任制体系，建立、完善多部门、多层级预警响应联动机制，提升完善应急预案体系。基于城市洪涝等巨灾情景构建，制定超标准洪涝防御预案，加强应对极端强降雨等巨灾场景演练，提升各级管理人员和城区居民巨灾风险防范意识。通过风险教育、公众参与、应急培训演练等来提高群众忧患和主动避险意识，提升群众自救、互救能力。

（3）建立风险预警为主线的自然灾害监测预警体系。提升气象预警精准度，建立、完善跨部门、多层级机构间信息实时共享机制，建立、完善气象预警到城市洪涝预警，进一步到重要防护对象的实时淹没风险预警机制，逐步建立城市区域以风险预警为主线的自然灾害监测预警体系。推进重大城市洪涝监测、预报、预警、预案系统建设，有效衔接流域防洪“四预”平台，建立、完善城市洪涝监测预警体系和洪涝预报调度模型，着力科技赋能，构建城市智慧防汛排涝体系，提高城市应对洪涝灾害决策水平。

以上措施主要着眼提升、完善洪涝灾害应对的管理体制机制和应急决策水平，长远解决城市防洪排涝难题，要从风险防控体系出发，高标准建设防洪排涝工程体系，同时完善城市开发建设过程中风险管控机制，并逐步推进洪水保险，通过市场调节机制，管控社会经济建设发展，主动规避风险。有以下3点建议。

（1）高标准规划建设重要城市防洪防涝工程体系。流域防洪工程体系和城市排水防涝体系是减轻城市暴雨洪涝风险的基石，坚持系统谋划、流域治理，紧盯江河干流、城市内河、低洼易涝区域，协调城市排水防涝系统与城市河道防洪系统，有效衔接所在流域/区域防洪工程体系布局，高标准规划和建设重要城市的防洪防涝工程体系。严格落实海绵城市、韧性城市建设管控指标，从严管控城市新建区域的地表径流系数和年径流控制率。推进韧性城市试点示范，探索城市生命线基础设施等降低洪涝淹没风险和灾后快速恢复技术。

（2）推行防洪区洪水影响评价制度，构建国土开发风险管控机制。建议洪水影响评价制度要在全国防洪区内广泛开展，特别是重大基础设施规划建设中，要加大洪水影响评价的投入，列入巨灾风险情景构建及风险分析内容，从而在规划设计和建设阶段布局好风险防控措施。在城市规划建设中，建议加强城市发展规划与洪水风险管控对接，避免趋向高风险区域，加大洪涝灾害风险的开发建设模式。完善国土空间规划韧性城市管控指标体系。以流域为单元，制定防洪减灾体系规划，有效衔接上中下游防洪排涝工程体系，非工程措施体系，国土开发风险防控体系。

（3）推行洪水保险，通过经济杠杆推动社会经济发展洪涝风险防控。加强防洪区国土开发风险管控，通过推进洪水保险等措施，依托经济手段提升完善国土开发洪水风险管控体系，是未来发展的趋势。借鉴美国的经验，制定《国家洪水保险法》（1968年），推进《国家洪水保险计划》（1969年）并持续修订。采用强制保险，社区统一购买模式，洪泛区（即我国的防洪区）几乎全部社区均参加。采用严格建筑规范：对于新建房屋，最低楼板高程不低于100年一遇水位；已有房屋，采取加高基础高程修建小型挡墙或堤防等措施；对于损毁房屋，受洪水淹没损坏的建筑物要迁出洪泛区。通过推行洪水保险，美国逐步降低年均洪水灾害损失，并减少救灾援助支出等，取得了较好的减轻灾害风险的综合效益。我国的洪水保险制度仍处于探索构建中，需要加强顶层法律法规和制度建设和探索。